近日，一则关于学生营养餐的消息引发关注。国家审计署通过对13省159县农村义务教育学生营养改善计划专项基金进行审计发现，2021年至2023年8月，66个县挪用了19.51亿元的学生营养餐补助资金，用于偿还地方债务、基层“三保”等支出。

　　从2011年11月正式启动至今，农村义务教育学生营养改善计划(以下简称“营养改善计划”)已实施了近13年，这项本意是为解决老少边穷地区孩子们校园营养问题的政策，却多次出现问题。一个很好的政策，何以发展至此？

由公益力量推动的国家政策

　　营养改善计划始于民间社会组织的一次调研。

　　早在2007年，中国发展研究基金会调研团队在广西都安的一所小学进行调研，发现当地寄宿学校的学生只能以盐水黄豆和米饭作为午餐。基金会当即与广西壮族自治区教育厅签订了“广西贫困地区寄宿制小学学生营养改善项目合作协议”，正式启动“贫困地区寄宿制小学学生营养改善”项目，旨在改善当地儿童的营养健康状况，并通过膳食补助的对照试验，拿出数据为政策推广提供基础。

　　后续调研发现，宁夏、甘肃等其他省份欠发达地区也存在同样的问题。随后，通过公益力量，掀起了一场让农村儿童吃上热乎午餐的试验，最终推动了国家政策的落地。

　　2011年11月，国务院办公厅印发《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》，启动实施农村义务教育学生营养改善计划。中央财政为试点地区农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助，标准为每生每天3元(全年按照学生在校时间200天计算)，所需资金全部由中央财政承担。

　　随后，教育部等十五部门联合印发《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》等五个配套文件，进一步细化了政策。

　　国务院办公厅文件明确，鼓励各地以贫困地区、民族和边疆地区、革命老区等为重点，因地制宜开展营养改善试点，中央财政对开展试点的省份按照不高于国家试点标准的50%给予奖励性补助。

　　计划实施初期，国家和地方分别启动试点地区，国家试点主要在连片特殊困难地区，比如安徽的临泉县、阜南县、颍上县等，河南的兰考县、栾川县、嵩县等，中央财政提供补贴资金，标准为每人每天3元(全年按照200天在校时间计算)。而地方试点以贫困地区、少数民族地区、边疆地区、革命老区等为重点，补助金额根据地方财政而定。在地方试点区域，补贴资金由省、市、县三级自行协调。

　　首批试点范围包括680个县(市)、约2600万在校生。初步测算，国家试点每年需资金160多亿元，由中央财政负担。在此之后，国家两次提高补助标准，当前标准为每生每天5元。这让欠发达地区的学生告别了背干粮上学、当街生火做饭的校园生活经历，改变了一天只吃两顿饭的窘境。

　　作为营养改善计划的推动者之一，中国发展研究基金会原副理事长卢迈曾在接受《中国慈善家》采访时表示，营养改善计划配合了国家的脱贫攻坚工作，对农村学生营养状况的改善起到了非常重要的作用。

　　2023年7月6日，教育部负责人在国务院新闻发布会上透露，义务教育阶段学生营养改善计划每年惠及3700多万名农村学生，实施地区男生和女生平均身高比2012年分别增长了4.2厘米和4.1厘米。

“变质”的营养餐

　　2020年，威信县第一中学部分学生家长发布视频称，该校平桥校区食堂给学生提供发霉变质的蔬菜和肉类。

　　两年之后，在云南省威信县召开教育系统专项整治警示教育会议上，一位校长吴某被县纪检监察的工作人员当场带走，据会议主持人透露，其问题与学生营养餐有关，希望相关违规人员主动投案和说明问题，时限为5天。

　　第4天，吴某的下属邹某主动交待，违规领取营养餐补贴6万余元。同一时间，该校负责营养餐管理的赵某也主动找到组织说明问题。到第5天，已有39人主动投案，上缴违纪违法款70余万元。据云南省昭通市纪委监委消息，该案违规套取营养餐补贴的涉案人员多达43人，涉及37所学校。

　　威信县属于云南省昭通市，地处滇川黔三省交界，有“鸡鸣三省”之称，曾是乌蒙山连片特困地区之一、国家扶贫开发重点县，“十三五”期间，威信县农村贫困人口达7万余人。也正因此，威信县被列入营养改善计划第一批试点。

　　威信县营养餐违规事件并非个案。2012年，营养改善计划刚实施仅一年，广西百色市那坡县部分学校就被曝出每生3元的营养补助被供货商套利1元。2013年，湖南省涟源市学生营养餐配送企业法人杜某通过行贿时任涟源市教育局局长曾某民10万元，在未经招投标程序的情况下，顺利拿下该地区学生营养餐配送业务，不久该市多所小学发生食用营养餐疑似中毒事件，曾某民也因受贿罪、滥用职权罪被判入狱十年零六个月。

　　近年来，尽管中央和地方上都出台了相关政策，试图斩断伸向营养改善计划的“黑手”，但涉及营养餐的违规违法案件仍时有发生。仅裁判文书网上公开的判决，类似案件就多达数十起。

　　《中国慈善家》记者梳理发现，从去年开始，多地审计部门和纪检监察部门纷纷对辖区营养改善计划专项资金进行审计、审查，在湖南、四川等地都发现挤占挪用、超范围列支等问题，四川省内江市东兴区甚至发现有17所学校以多报学生就餐的方式骗取补贴，多报人数达12905人次。

　　6月25日，国家审计署审计长侯凯在向全国人大常委会作审计工作报告时透露，通过对营养改善计划专项基金的审计发现，挪用、挤占、串通套取等问题严重。66县将19.51亿元用于偿还政府债务、基层“三保”等支出。41县和1533所学校等通过压低供餐标准、虚构采购业务等变相截留挤占2.7亿元。5县教育部门与中标供应商合谋通过供应商分红、捐赠等方式套取4216.02万元，用于发放福利等。此外，部分供餐单位违规经营、偷工减料、以次充好供餐，相关监管部门和在供餐监管等过程中涉嫌徇私枉法，谋取个人利益。

惠民变“负担”？

　　根据教育部公布的数据显示，截至2018年12月，全国有29个省(区、市)共计1642个县实施了营养改善计划。其中，726个县开展了国家试点，916个县开展了地方试点。截至2021年底，营养改善计划已惠及学生3.5亿人次。

　　2021年年底，武汉大学中国乡村治理研究中心副教授夏柱智曾对中西部某县的营养改善计划做调查研究后发现，学生营养餐中的面包和牛奶遭嫌弃，甚至还有学生拿发放的面包打仗的情况，“起码有20%的学生在浪费营养餐”。

　　“家长对‘特制学生奶’也比较抵触，认为不如市面上的普通奶，有些家长让学生将学校发的牛奶拿回家给老人喝，学生则喝家长给买的牛奶。”夏柱智告诉《中国慈善家》，还有些家长反映，学校发的就不是鲜牛奶，根本不敢让小孩喝。

　　夏柱智根据研究后分析，标准化的营养餐供给方式在学生中并不受欢迎，营养餐价格不高，口味自然也不会太好。

　　为了避免浪费，有学校将营养餐的供给时间从每天发放变为星期五和节假日集中发放，班主任会要求学生如果自己不吃，就带给家人。还有的学校在春节末一次性发放一箱牛奶和面包。

　　“这些变通方式意味着营养餐变成了‘过剩的福利’，和增强经济不发达地区的中小学生营养这一初衷不符。”夏柱智指出，营养餐政策仍然需要改进。

　　以夏柱智调研的中西部某县为例，当时学生营养餐标准为每人每天4元，其中中央拨付3元，省财政拨付1元。按照全学年学生在校时间190天预算，2021年该县营养餐总投入为1.2亿元。

　　“1.2亿元的营养餐涉及巨大的经济利益，有分管后勤的老师说，营养餐养活了一批食品公司，但提供的食品却十分粗糙。”夏柱智说。

　　2021年秋季，国家再将补助标准提高至5元，多个试点地区也相继加大支出。比如四川内江市东兴区在今年年初发布的相关报告显示，从2021年至2023年8月，东兴区使用营养餐资金6756.75万元。其中：中央资金4057.59万元、省级资金670.88万元、市级资金394.74万元、区级资金1633.54万元。

　　记者注意到，一些学校也会对营养改善计划资金使用情况进行绩效评价。

　　今年3月26日，甘肃省张掖市甘州区大满镇中心学校公布了2023年学生营养改善计划项目资金绩效评价报告，结果显示绩效目标设定值与完成值存在些许偏差，原因是“财政资金运行困难，无法及时支付资金”。报告还称，由于劳务用工待遇水涨船高，学校食堂从业人员工资补助偏低，建议主管部门适度调整补助标准，以弥补食堂从业人员工资不足的矛盾。

　　但甘州区政府2024年政府工作报告中称，政府债务包袱沉重，财政自给率不足四分之一，非税收入占比过高，收支矛盾突出。

　　一些地方已经对营养改善计划悄悄做了调整。去年，有河南省濮阳县村民在“领导留言板”上反映，前两年农村学生每天吃饭都补助5元，自己基本不花钱，现在吃一顿饭都要收取7元。“国家这个政策取消了吗？怎么没有补助了？”

　　对此，濮阳县委回复称，濮阳县享受农村义务教育营养改善计划的资助对象为脱贫享受政策户和未消费风险监测户学生，该项资助分春季、秋季两学期末通过“一卡通系统”发放至学生社保卡。

　　河南省汝州市米庙镇村民留言称，该镇明德小学之前营养餐一直免费，2023年上半年开始以一餐一元钱收费，后半年又开始以6元一餐收取费用(中午吃一顿饭)。而学校告知所有参与营养餐的家长，收取费用之后会给家长们开一张收据，如果钱款拨下来，到时候会退还给家长，具体什么时间退钱学校也不清楚。对此，汝州市政府部门至今没有回应。

专家：应对普惠制的分配方式进行反思

　　夏柱智认为，要对目前普惠制的营养餐分配方式进行反思，营养餐投入应该更加精准。

　　以夏柱智团队调研的中西部某县城为例，经济最为困难的群体是低保户家庭，但这样的家庭占比不高，只有5%-10%。对于这些家庭，国家可以通过提高资助，保障孩子的营养。国家给每一位中小学生营养餐的投入为每天4元(2021年前)，如果缩小范围，低保户的家庭就可以每天获得10元投入。而营养餐项目中盈余的资金，可以用于改善学校的基础设施、充实师资力量、提高学生体质等方面，解决中小学生更迫切的问题。

　　今年全国两会期间，学生营养餐也成了代表和委员热议的焦点。全国政协委员、中国科学院院士李景虹提出，目前，违反中国《食品安全法》的行为仅被视为民事责任，仅承担了行政拘留和罚款等处罚。虽然正在逐步对此加强刑事责任，但具体到中小学营养餐，仍有待出台专门的法律法规来予以规范。

　　据了解，很多国家都设有营养法。早在1946年，日本就出台了《营养法》，尽管当时经济还面临着巨大的困难。1969年5月，美国总统签署了《儿童餐卫生法令》。而在一些发展中国家如菲律宾、泰国等，也都设立了相关的营养法规。

　　李景虹建议，应尽快为校园餐立法，出台《中小学营养餐管理办法》，对学生营养午餐标准、学校午餐供应与管理进行规范与约束，厘清政府、学校、家庭和社会的职责，同时还要明确规定责任主体与负面清单制度。不仅要明确国家宏观指导、政府有关部门监管、属地管理等职责，还要确立学生餐营养指南和行业标准。

　　作者：温如军

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