滞后的“三大条例”。

 

本刊记者/温如军

 

在刚刚闭幕的全国两会上，关于修订和完善社会组织管理“三大条例”的呼声再起。

 

全国政协委员、中华全国律师协会监事长吕红兵告诉《中国慈善家》，目前我国慈善组织不论从数量上还是质量上，都远远不能满足经济社会发展的需求。为了推动公益慈善事业的发展，他建议对“三大条例”进行修订和完善。

 

其中包括对《基金会管理条例》作出完善，以推进健康规范发展为出发点，将其修订为《基金会条例》，并同步制定《社会团体条例》和《社会服务机构条例》；或者将事业单位法人包含其中，依民法典的分类与定位，制定统一的“非营利法人法”，进一步彰显并引领这些机构的公益目的属性，推进公益事业和慈善事业的健康发展。

 

“三大条例”作为基金会、社会团体、民非登记管理的主要依据，除了《社会团体登记管理条例》于2016年2月进行了部分修订外，《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记暂行办法》分别自2004年6月1日、1999年12月颁布以来一直沿用至今。

 

“近20年，经济、社会都发生了翻天覆地的变化，社会组织领域也发生了很大变化，三大条例已经成为约束社会组织发展的壁垒。”南都公益基金会秘书长彭艳妮在接受《中国慈善家》采访时说。

 

事实上，早在6年前《慈善法》出台后，不管是官方还是民间，一致认为社会组织“三大条例”有必要进行修订，做好与上位法的衔接。时至今日，以“三大条例”为代表的慈善制度体系已逐渐滞后于我国的社会发展和公益慈善事业发展的大趋势，滞后于慈善组织新的经营实践和管理规律。

 

近日《中国慈善家》从权威渠道获悉，民政部已经对《社会组织登记管理条例》进行了修订，修订后的条例已于去年年底提交国务院审议。

 

进退两难

 

今年两会期间，修订《慈善法》首次被列入全国人大常委会今年主要任务。

 

而《慈善法》作为上位法，现行的“三大条例”与之相悖。比如原来“三大条例”对基金会、社团和民办非企业单位每年实行年检，而现在《慈善法》规定慈善组织不用年检了，但是实行年报，要求慈善组织每年公布年度工作报告和财务会计报告。

 

清华大学公共管理学院副院长、公共管理学院社会创新与乡村振兴研究中心主任邓国胜表示，登记管理条例，当务之急是解决最基本的登记问题、门槛问题。

 

“社会组织登记审批逐步从严，全国性社会组织审查更加严格”，这是近年来业界普遍的感受。

 

事实上，在2018年民政部公开的《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》中，对基金会的设立登记条件作出规定：省级登记的基金会，注册资金要求由200万增加到800万；全国性基金会，注册资金要求由800万增加到6000万；甚至还限制了全国性基金会的业务范围。从登记的层级来看，意见稿否定了前期试点下放到市甚至区县一级的尝试，而这恰恰是2016年修订《基金会管理条例》时的重要改革措施。

 

邓国胜建议，对规定的四类社会组织（行业协会商会、科技类、公益慈善类、城乡社区服务）最好能直接登记，以解决登记难、注册难的问题。

 

这也是业界目前最关切的痛点问题。而除了“登记难”以外，“退出难”也被业界吐槽：“中国社会组织，1/3是僵尸，1/3是半死不活，1/3正常活动。”

 

现行“三大条例”中，对社会组织法人资格产生影响的法律形式包括：吊销、撤销等。无论是撤销，还是吊销，并不意味着社会组织法人资格完全的灭失。根据《民法典》的规定，社会组织被撤销、吊销或理事会决议终止的，都得进行清算后向登记的民政部门申请注销登记，其法人资格才最后终止。

 

“根据现行三大条例规定，社会组织进行清算，其程序非常繁杂，且不清晰，操作性不强，清算过程中涉及到理事会决策、业务主管单位同意，清理债权债务、银行销户、清算后剩余财产处置等问题，而这个过程中相关操作性并不明确。”中致社会发展促进中心执行主任、北京市致诚律师事务所合伙人何国科说，这就导致“僵尸”社会组织越来越多。

 

社会组织不办理注销，就会导致各种问题，比如占用和浪费社会资源，耗费行政管理成本，妨碍社会组织管理秩序等等。

 

因此，应该建立更简便、清算更快捷的退出机制，以让一些休眠的组织退出市场，这个问题迫在眉睫。

 

 

诸多待解问题

 

章程是一个社会组织内部的“最大法”，其具有的法律效力可以解决法律缺位的情况下如何管理的困境。但业内人士表示，目前民政部门提供的范本单一，已成为限制社会组织发展的一大瓶颈。

 

彭艳妮认为，社会组织配套的章程范本原本并没有强制性，但目前在实践中已经完全变成一个强制性规定，成为一个固定的模版，没有给社会组织足够的空间，自主性非常小。

 

以基金会为例，其有很多不同的类型，包括个人发起的、企业发起的、民间发起的基金会。不同类型的基金会章程应该是不一样的，但目前几乎都是统一模板，导致很多行业特殊性很难在章程中体现出来，章程发挥的作用也大打折扣。

 

彭艳妮建议，“三大条例”修订后要配套更多的范本模板，让大家根据各自的情况选择。

 

除此之外，“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%”“基金会的法定代表人不得同时担任其他组织的法定代表人”等这些老生常谈的问题，也需要在条例修订中做出回应。

 

业界普遍认为，上述限制性规定不利于公益组织留住人才和招聘人才，使得高端人才难以进入基金会行业，已成为基金会发展的严重瓶颈。

 

全国政协委员、招商银行前行长、深圳壹基金理事长马蔚华提出，在实践中，创立公益机构的优秀社会人士，往往也是其所在企业或组织的法人代表。鉴于一些优秀社会人士有意愿拿出自己的财产资金和时间精力用于公益慈善事业，又希望自主决定和管理资金的使用以保证捐赠意愿的实现，建议取消该条规定以鼓励他们更好造福社会、履行社会责任。

 

另外，还有一些“不成文”的规定限制了行业发展。有从业者告诉《中国慈善家》，在一些地区，注册民非、基金会，被要求法定代表人或机构负责人是本地户口的党员。

 

“因为没有及时更新，使整个政策不是以法律为依据，而是以内部掌握的口径为准。例如一些外企背景的基金会，都是在全球聘用人才，怎么可能按照要求是本地户口呢？”一位业内人士吐槽说，这样的规定完全找不到法律依据，也不符合社会组织发展的进程。

 

 

争议“三合一”

 

2018年8月3日，民政部公布被业界称为“三合一”的《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》并公开征求社会各界意见，意见反馈截止时间为2018年9月1日。

 

一旦新条例正式施行后，《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》三大条例将同时废止。

 

根据意见稿的规定，行业协会商会、科技类、公益慈善类、城乡社区服务这四类社会组织可以直接登记。而其他社会组织、行业协会商会需经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。

 

意见稿还规定，民政部门审查直接登记申请时，要广泛听取意见，根据需要征求有关部门意见或组织专家进行评估。专家指出，“听取意见”以及“专家评估”，如果没有具体的实施细则，就会变成“双重管理”，“直接登记”很难落到实处。

 

征求意见结束后，民政部发布《关于进一步加强和改进社会服务机构登记管理工作的实施意见》，要求稳妥探索社会服务机构直接登记改革，在《社会组织登记管理条例》出台以及民政部关于直接登记社会组织分类标准和具体办法下发之前，各地要从严从紧把握社会服务机构直接登记申请，稳妥审慎探索。

 

针对这个问题，《中国慈善家》采访了诸多业内人士倾向于将“三大条例”分开修订。

 

“所谓‘三合一’，是将条款通过合并同类项的方式罗列在一起，而不同性质的社会组织要求也不一样，很难用一个统一的条例去约束。”彭艳妮说，在多年实践中，对协会、民非、基金会已经形成了各自的管理体系，管理方式都不一样。

 

何国科表示，虽然都是社会组织，但它的管理，它的政策有很大的差异。何国科举例说，一个民办的博物馆和一个民办学校，它的管理是不一样，虽然都是民非，但是一个涉及博物馆条例、一个涉及民办教育促进法。

 

“三合一条例本身的“合”导致立法的难度升高，相关条款引来的争议也会越来越大。”何国科说，如果三个条例分别修订，至少《基金会登记管理条例》，可以快点出来。但是如果合在一起，就要找它们的同类项，还要找出不同，这个难度非常高。

 

还有一种观点认为，原有的“三大条例”中，《基金会管理条例》本身就不限于“登记管理”内容，《社会团体登记管理条例》与《民办非企业单位登记管理暂行条例》中也有大量实体性的内容，实际上突破了“登记管理”的行政程序范畴。“三大条例”已经实行了十多年，照理应该上升为法律。

 

 

已提请国务院审议

 

“三大条例”已经落后于实践是不争的事实。2016年《慈善法》出台时“三大条例”就应该修订，而如今6年过去仍无进展，这让很多行业从业者“想不明白”。

 

2019年，《民政部2019年立法工作计划》将《社会组织登记管理条例》的制定列入其中，并称“拟提请国务院审议”。2020年，民政部公布《民政部2020年立法工作计划》，表示将按有关方面要求继续做好《社会组织登记管理条例》的相关修改工作。

 

受访专家告诉《中国慈善家》，从2019年的“提请审议”到2020年的“按有关方面要求继续做好相关修改工作”，可见意见稿并不完善，被国务院退回修改。

 

“政府要通过三大条例的修订表达出引导大家往什么方向发展的意图，比如在共同富裕背景下，要鼓励富人通过成立基金会做慈善事业，那就得有一个相应的政策让他们真正愿意成立基金会并做起来。具体来说，如果希望富人通过做资助型基金会来推动共同富裕，可以通过修订规章制度来进行引导，但现在的政策是滞后的。”彭艳妮说。

 

《中国慈善家》从权威渠道获悉，去年民政部在召开数次专家座谈会征求行业意见的基础上，对《社会组织登记管理条例》进行了修订，修订后的条例草案已于去年年底提交国务院审议。

 

“期待条例能尽快出台，解决现实问题。”一位接近民政部的专家告诉《中国慈善家》。

 

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值班编辑：万小军